計劃項目預算系統

計劃項目預算系統，又稱計劃項目預算制（Planning-Programming-Budgeting System, 簡稱PPBS）是20世紀60年代誕生於美國的一種財政預算編制體制。除了美國，該系統還曾被英國和加拿大財政當局所採用，日本大藏省也於1970年代考慮引入該種體制。因PPBS存在着一些難以克服的缺點，該系統現已逐漸被各國政府所棄置。2004年，美國採用新的項目評估定級工具。

歷史

1947年美國國防部成立，法律賦予了美國國防部長作為國防部領導的角色，卻從來沒有實現過。每個軍事部門（陸軍、海軍和空軍）都認為聯合任務對本部門有害，造成各軍種力量失衡，國防部長缺乏必要的管理與控制工具以實施其戰略，國防部長因沒有獨立的和綜合的參謀機構保障，無法有效領導各軍種，國防部長更像一個法官或裁判而不是領導。1961年，為了更好行使法律賦予國防部長的權力，時任美國國防部長麥克納馬納，採取了兩項重要而相互關聯的行動，一是領導了所有國防部需求的系統分析，並將他們納入一個五年的面向項目（Programs）的國防預算，另一個是領導組建了一個規範的合理資源分配系統，即後來的PPBS。兩項重任落在了時任助理國防部長（審計）的查爾斯J.希奇身上，他也被稱為PPBS之父。PPBS的總體設計主要來自希奇和蘭德公司的其他人在1950年代末的工作。當時，PPBS以6個基本原則為基礎：決策必須基於明確的國家安全而不是國防部機構；領導要將軍事與經費需求考慮到一起；高級決策制訂者必須一起考慮費用、力量和戰略的平衡與可行；領導必須在最高政策決策級有並主動使用獨立分析人員；系統的輸出必須是一個多年的力量與財政計劃；領導必須開展公開的和明確的分析，所有利益相關團體都可獲得。

1963年4月，PPBS正式在國防部實施，麥克納馬納宣佈：「你不能通過自己問自己什麼東西最好應當有，你不得不根據多少是就夠了做出決策。」1968年，該系統被用於美國聯邦政府預算的編制。英國，加拿大等國也紛紛採用該系統進行預算編制。1960年代末70年代初，受國債危機困擾的日本大藏省亦派員前往美國考察學習該系統，並期望引進。後因為各國逐漸發現了存在於該系統內的種種難以克服的缺點，該系統被逐漸棄用。

經過40多年的使用，PPBS經過了無數次的改進和調整，但一直保持其原始創意。PPBS的出現增加了國會對國防撥款的介入，國防撥款法案已經從原來的不到20頁增加至2003年的400多頁，增加了國防部長辦公室在國防計劃中的份額，增強了參謀長聯席會議和戰鬥司令部（目前為聯合司令部）對國防計劃的影響。

進入21世紀，PPBS雖然仍被認為是一個有效工具，但更飽受批評，2000年，國防安全商業執行（BENS）發佈的關於PPBS報告，得出過著名的批評：PPBS強調應當做什麼而不是需要實施什麼，五角大樓的PPBS已經接近於一個儀式而不是一個積極的過程。2001年，唐納德·拉姆斯菲爾德出任國防部長，他認為PPBS需要大修，「PPBS是一個冷戰殘餘，我想，這是地球上殘存的最後一個中央計劃產物。」經過一系列的改進後，2004年3年27日，國防部副部長備忘錄《PPBE文檔與信息控制》發佈，標誌着PPBE（計劃項目預算執行）正式取代PPBS。

系統簡介

PPBS的P指的是政府長期目標的制定（Planning），即政府或政府相關部門對中長期（通常周期大於5年）內發展目標的規劃。B表示政府預算編制（Budgeting），周期通常為一年（或一財政年），並以具體金額表示。介於規劃目標和單年度預算之間的P，則是具體事務的計劃（Programming）。PPBS系統力圖通過單個計劃的制定，將部門每年度的預算和政策長期目標的實現之間形成關聯。其核心是制定有效又針對性的計劃（P），而計劃又根據和目標實現的輕重緩急，分為「主要計劃」，「中層計劃」和「小計劃」。

缺陷

針對當年日本大藏省引入PPBS系統失敗的原因及其本身固有的一些缺陷，日本行政學家加藤芳太郎總結了如下4條。

首先，PPBS系統針對不同目標（P）進行嚴格的自動分類，並按照各個政府部門或者行業進行歸類。而在現實中，兩個不同部門的合作項目，甚至是兩個不同部門的相同或者類似項目（如生物工程開發工程有可能同時被負責科技和負責農林水產的部門所進行）。而這種跨越多個部門或多部門重疊的項目，因其明顯不存在於任何一類目標分類中，往往面臨較高的被削減預算的風險，而事實上這些計劃很可能是需要資金支持的重要項目。

其次，PPBS系統對「主要計劃」的數目有嚴格的限制。這必然在政府各部門之間引發利益分配的爭論。如果主要計劃數過多，則會和「中項目」，「小項目」之間形成內容重疊，甚至「頭重腳輕」的局面。如果主要計劃的數目過少，則容易出現一個計劃需要兼顧多個「中小項目」，從而導致計劃方向性不清。

再者，因為資源有限，PPBS系統甚至經常質疑單個政府部門存在的必要性，因其設計的本來目的即使通過計劃安排得出最合理最具效率的預算安排。而在現實中，政府機關的存廢卻遠要比是否效率要複雜的多。因此PPBS系統不被政府系統所喜愛也是可以預見的。

最後，也是極具諷刺意義的是，以提高效率和節省資金為目的的PPBS系統，其本身運轉卻要消耗大量的人力物力。在美國PPBS系統曾經被戲稱為（Paper Producing Budgeting System），以諷刺其浩如煙海般的文案量。

基於以上原因，進入1970年代後，PPBS系統逐漸淡出了主要國家的預算編制領域。

參考

「行政學案內」慈學社　真渕勝 2009年6月20日初版第一刷発行　　P69-72